Ehdotuksemme Helsingin yliopiston uudeksi johtosäännöksi vuoden 2018 alusta lukien: perustelut

Johdanto: yliopistolain ja Helsingin yliopiston johtosäännön suhde

Nykyinen yliopistolaki hyväksyttiin eduskunnassa kesäkuussa 2009. Laki määrittää yliopiston tehtävät ja aseman yhteiskunnassa. Lisäksi vuonna 2010 voimaan astunut laki kuvaa varsin yksityiskohtaisesti yliopiston korkeimpien toimielinten tehtävät ja keskinäiset valtasuhteet. Useimmista yliopistoista tehtiin julkisoikeudellisia laitoksia.

Tämä oli askel yksityistämisen suuntaan, mutta samalla ministeriöiden kontrolli pikemminkin lisääntyi kuin väheni. Yliopistot ovat yhtä riippuvaisia valtion rahoituksesta kuin ennenkin. Ministeriöistä ja niiden alaisesta Suomen Akatemiasta tulee jatkuvasti yhä uusia ideoita ja ohjeita siitä, miten yliopistoja pitää ”kehittää”.

Lain myötä luovuttiin virkasuhteista, mikä on mahdollistanut helpot irtisanomiset, ja yleisestä opintojen maksuttomuuden periaatteesta, mikä on puolestaan mahdollistanut EU:n ulkopuolisten opiskelijoiden lukukausimaksut. Samalla hyväksyttiin vaatimus, että vähintään 40 prosenttia hallituksen jäsenistä tulee yliopiston ulkopuolelta. Ulkopuoliset jäsenet yliopiston hallituksessa ovat osaltaan taanneet kuuliaisuuden vallitseville ideoille, joskin yliopistojen kokemukset tässä suhteessa poikkeavat toisistaan jonkin verran.

Vuoden 2009 laissa yliopiston tehtävä määritellään perustuslain tieteen ja taiteen vapautta ja itsehallintoa koskevan kohdan kanssa yhteensopivalla tavalla. ”Yliopistojen tehtävänä on edistää vapaata tutkimusta sekä tieteellistä ja taiteellista sivistystä, antaa tutkimukseen perustuvaa ylintä opetusta sekä kasvattaa opiskelijoita palvelemaan isänmaata ja ihmiskuntaa.”

Tehtävän määrittelyssä kuitenkin korostetaan vuorovaikutusta muun yhteiskunnan kanssa ja ulkoista vaikuttavuutta. Määräys ulkopuolisten osuudessa hallituksessa kumpuaa tästä. Mahdollisia ristiriitoja (i) tutkimuksen ja opetuksen ulkoisen hyödyllisyyden ja (ii) vapaan tutkimuksen ja sivistyksen välillä ei nähdä. Tutkimuksen pitää ilman muuta voida olla hyödyllistä, mutta kuka määrittelee ”hyödyllisyyden” ja onko se aina vapaan tieteen omassa intressissä? Onko hyödyllinen aina totta? Edistääkö se opiskelijoiden ja tutkijaopettajien kasvua ja kehitystä?

Todellisuudessa lain seurauksena vapaan tutkimuksen ja opetuksen toimintamahdollisuudet ovat selvästi huonontuneet, mikä on näkynyt muun muassa monien kyselyiden todentamana työhyvinvoinnin heikentymisenä. Yliopistokäänteen itse keväällä 2015 tekemän laajan mielipidetiedustelun mukaan yksikään silloin esillä ollut johdon ajama muutosesitys ei nauttinut vastanneiden enemmistön kannatusta. Paria poikkeusta lukuun ottamatta sama kriittinen yleinen mielipide vallitsi erikseen jokaisessa tiedekunnassa ja yksikössä ja kaikissa henkilökuntaryhmissä.

Vaikka vapaan opetuksen ja tutkimuksen toimintamahdollisuudet ovat huonontuneet, mahdollisuudet yksipuoliseen ”muutosjohtamiseen” ja ainakin joillakin alueilla myös liiketoimintaan ovat lisääntyneet (toisaalta yliopisto on alkanut vaatia isompaa siivua monien liiketoiminnan muotojen tuloksista).

Yliopistojen erityisluonnetta on liudennettu, samalla kun irtisanomiset ja ainakin joissakin suhteissa myös toimintojen kaupallistaminen on tehty aiempaa helpommaksi. Esimerkiksi Helsingin yliopisto on pyrkinyt luomaan kaupallista koulutustoimintaa Lähi-Idän konservatiivisissa ja autoritäärisissä maissa.

Yliopistojen yhteiskunnallinen arvostus ja merkitys ovat nopeasti vähentyneet, ja sitä myötä myös muiden toimijoiden sitoutuminen yliopistojen tehtävien tukemiseen. Tämä on näkynyt paitsi monien poliitikkojen ja julkisten henkilöiden halventavina kommentteina yliopistoista niin myös siinä helppoudessa, jolla Sipilän hallituksen leikkaukset on toteutettu. Sosiaalisessa mediassa purskahtaneet aggressiot varsinkin keskustakampuksen yliopistolaisia vastaan kuvastavat osaltaan vallitsevaa yhteiskunnallista ilmapiiriä.

Toisaalta vuoden 2009 lailla ei ole ollut olennaista merkitystä suomalaisten yliopistojen ranking-sijoituksissa tai julkaisumäärissä mitatun ”kansainvälisen kilpailukyvyn” kannalta. Julkaisujen määrä kokonaisuudessaan on vähentynyt eivätkä suomalaisten yliopistojen jo aiemmin ihan hyvät ranking-sijoitukset ole nousseet. Toisaalta kansainvälisten, vertaisarvioitujen suomalaisjulkaisujen määrä on kasvanut kaikilla kuudella päätieteenalalla koko 2000-luvun. Lisäksi monilla tieteenaloilla suomalaisiin julkaisuihin viitataan aiempaa enemmän, jos katsotaan viittauksia laajemmin referoiduissa vertaisjulkaisuissa eikä vain top10-indeksin kautta.

Yliopistokäänne-ryhmän mielestä olennaisin kysymys kuitenkin on: kuinka mielekäs ylipäätään on ajatus yliopistojen välisestä kilpailusta maailmassa, jossa yliopistolaiset tekevät yhteistyötä läpi kaikkien rajojen, ja jossa heidän tehtävänään on myös maailmanlaajuinen kasvatus ja kasvaminen sekä sivistyksen edistäminen?

Käänne yliopistopolitiikkaan

Nykyinen, vuoden 2009 yliopistolain viitoittama yliopistopoliittinen linja on mielestämme tullut tiensä päähän. Yliopistojen autonomia ja koko yliopistoyhteisön osallistuminen päätöksentekoon eivät toteudu nykyisen järjestelmän vallitessa. Neljä tuhatta yliopistolaista allekirjoitti yliopistokäänne-vetoomuksen keväällä 2016 (yliopistokaanne.fi). Yliopistokäänne-projekti saavutti toisen vaiheensa, kun sen perustelema ja laatima uusi yliopistolain luonnos julkaistiin lokakuussa 2016 nimellä Uusi yliopistolaki 2020 (Heinonen, Kekkonen, Lehto ja Patomäki 2016).

Tässä raportissa yliopistokäänne-ryhmä kääntää katseensa yliopiston johtosääntöön. Yliopiston johtosääntö määrittelee kaikki keskeiset toimielimet, tehtävät, oikeudet ja velvollisuudet niiltä osin kuin laki ei niitä määrittele. Yksityiskohtaisuudestaan huolimatta vanha vuoden 2009 yliopistolaki ei suinkaan määrää kaikkia olennaisia valtasuhteita, käytäntöjä tai toimielimiä yliopistojen sisällä.

Monien varsinkin alempien toimielinten järjestäminen jätetään yliopistojen omaksi asiaksi. Lisäksi kaikissa laeissa on tulkinnanvaraisia kohtia, mikä voi osaltaan edesauttaa toisin toimimista. Laki mahdollistaa myös tehtävien ja vallan delegoimisen. Keskitymme seuraavassa erityisesti Helsingin yliopiston johtosääntöön, jota ollaan joka tapauksessa tarkistamassa vuoden 2017 aikana, mutta esityksemme soveltuvat hyvin myös muiden yliopistojen käyttöön.

Korkeimpien toimielinten tehtävät ja keskinäiset valtasuhteet

Yliopistolain 2009 kolmannessa luvussa ”Organisaatio” kuvataan yliopiston korkeimmat toimielimet ja niiden tehtävät ja keskinäissuhteet:

-hallitus (§14-§16)
-rehtori (§17-18)
-miten hallitus ja rehtori edustavat yliopistoa (§19)
-yliopiston etu ja vastuu (§20-§21)
-kollegio (§22)
-tiedekunnat ja muut yksiköt (§27)

Laki antaa yliopiston hallitukselle kaikki keskeiset valtaoikeudet. Hallitus päättää yliopiston strategioista, taloudesta, sopimuksista ja rehtorista. Lisäksi hallitus ”hyväksyy johtosäännöt ja muut vastaavat yleistä järjestäytymistä koskevat määräykset sekä päättää yliopiston toimintarakenteesta”.

Käytännössä hallituksen suurin valta liittyy rehtorin valintaan. Rehtori ja hänen esikuntansa vastaavat hallituksessa käsiteltävien asioiden valmistelusta ja esittelystä. Hallitus on pitkälti riippuvainen tästä valmistelutyöstä. Tyypillisesti Helsingin yliopiston hallitus on 2010-luvulla hyväksynyt jokseenkin kaikki esitykset sellaisenaan. Toisin on kuitenkin mahdollista toimia. Esimerkiksi Turun yliopiston hallitus otti vuonna 2016 aktiivisen roolin pehmentääkseen maan hallituksen edellyttämien taloudellisten leikkauksien vaikutuksia.

Yliopistolaissa määritellyt hallituksen valtaoikeudet ovat siis tosiasiassa useimmiten ennen kaikkea rehtorin ja hänen esikuntansa alla. Lisäksi nykyjohtosäännön mukaan myös dekaanit ovat suoraan rehtorin alaisia, sillä rehtori valitsee ja nimittää heidät. Rehtori myös yksin päättää henkilöstön ottamisesta ja irtisanomisesta tilanteessa, jossa tutkija- opettajien virassapysymisoikeutta tai -suojaa ei enää ole.

Tämä tarkoittaa sitä, että yliopistossa ei ole varsinaista vallanjakoa esimerkiksi Montesquieun klassisten oppien mukaan, vaan valmisteluvalta, toimeenpanovalta, budjettivalta, lainsäädäntövalta ja osin myös ”tuomiovaltaa” on käytännössä keskitetty rehtoraatille ja hallintojohdolle.

Vallanjako-oppi luotiin valistuksen aikana vastauksena mielivaltaisen yksinvallan vaaroille. Historiallisten kokemusten perusteella valistusfilosofit päättelivät, että erityisesti rajoittamattoman vallan saaneille ihmisillä ja instituutioilla on taipumus vallan väärinkäyttöön. Montesquieun ja muiden tarkoituksena oli luoda tilaa vapaudelle ja estää vallan muuttuminen tyranniaksi, jota hallitsee pelko. On itsestään selvää, että myöskään tieteen vapaus ei ole yhteensopiva pelon ilmapiirin kanssa.

Kaikkein selvimmin yliopistoyhteisön jäseniä edustaa kollegio. Nykyisen yliopistolain §20:ssä asetetaan, että ”julkisoikeudellisessa yliopistossa on yliopistokollegio, johon kuuluu enintään 50 jäsentä, joilla on henkilökohtaiset varajäsenet”. Kollegion melkein ainoa valtaoikeus liittyy hallituksen ulkopuolisten jäsenten ja kanslerin valintaan. Kollegio ei voi esimerkiksi edistää yliopiston päätehtävää eli vapaata tutkimusta. Nyt vallitsevien käytäntöjen ja tulkintojen mukaan kollegiolla ei ole missään sisällöllisissä asioissa itsenäistä päätösvaltaa lainkaan – ellei se sitten totea lakia rikotun yliopiston tilinpidossa.

Mikään ei kuitenkaan estä vahvistamasta kollegion tosiasiallista asemaa. Lisäksi muilta osin yliopistolaki 2009 jättää paljon auki. ”Tutkimuksen ja opetuksen järjestämistä varten yliopisto voi jakaantua tiedekuntiin tai niihin rinnastettaviin yksiköihin sen mukaan kuin yliopiston johtosäännössä määrätään” (§27). Tiedekunnissa ja muissa yksiköissä tulee olla kolmikantainen hallintoelin. ”Tiedekunnassa tai siihen rinnastettavassa yksikössä on monijäseninen hallintoelin, jonka puheenjohtajana toimii yksikön johtaja” (§27). Mitään valtaoikeuksia tälle elimelle ei kuitenkaan täsmennetä.

Yliopisto voi siis lain puitteissa itse määrätä tiedekunnista ja yksiköistään, niiden johtajien valintatavasta sekä niiden monijäsenisten hallintoelinten valtaoikeuksista ja valintatavasta. Samaten esimerkiksi kanslerin tehtävistä voidaan säätää suhteellisen vapaasti johtosäännössä. Yliopistolaki ei myöskään täsmennä sitä vaalitapaa, jolla yliopiston hallituksen sisäiset jäsenet valitaan yleisillä vaaleilla, tai sitä äänestysmenetelmää, jonka mukaisesti ulkoiset jäsenet valitaan kollegiossa.

Ongelma on siinä, että hallituksella on muodollinen yksinoikeus päättää myös omasta vallastaan. Lisäksi niin kauan kuin yliopiston hallitus ei ota aktiivista itsenäistä roolia, rehtorilla ja hänen esikunnallaan on käytännössä valta säätää myös johtosäännöstä. Toki historia tuntee myös joitakin esimerkkejä valistuneista hallitsijoista, jotka ovat olleet itse valmiita rajoittamaan tai jakamaan valtaansa.

Lain tulkinnanvaraiset kohdat

Lain soveltaminen vaatii aina tulkintaa. Yliopistolaki 2009 ei silti sisällä kovin monia merkittäviä ja ilmeisen tulkinnanvaraisia kohtia. Yksi sellainen kuitenkin on kollegion rooli yliopiston ylijäämän käytöstä päätettäessä. Yliopiston nykyjohto katsoo, että kollegio vahvistaa tilinpäätöksen ainoastaan muodollisesti, ja että sillä ei ole mitään sisällöllistä menonkäyttövaltaa edes ylijäämän osalta.

Asiasta keväällä 2015 alkanut kiista on edelleen ratkaisematta. Syksyn 2015 kollegion seminaarissa PriceWaterhouseCooperin kirjanpitäjä ja asiantuntija totesi, että tämä kysymys on aidosti tulkinnanvarainen ja poliittinen.

Tehtävien ja vallan delegoiminen muilla tai toisille elimille

Yliopistolaki nimenomaan mainitsee vallan delegoimisen mahdollisuuden ja lisäksi se mahdollistaa sen myös niissä tapauksissa, joissa asiaa ei erikseen mainita. Koska yliopisto on asiantuntijaorganisaatio ja tiedeyhteisö, tulee yliopiston kollegiota käyttää nykyistä laajemmin turvaamaan yliopiston perustehtäviä. Perustehtäviin kuuluvat:

• vapaan tutkimuksen edistäminen
• tieteellisen ja taiteellisen sivistyksen tukeminen
• tutkimukseen perustuvan ylimmän opetuksen antaminen
• sekä opiskelijoiden kasvattaminen.

Kollegio tulee ottaa mukaan suurten periaatteellisten kysymysten kuten johtosääntömuutosten valmistelutyöhön, ja sille tulee delegoida myös budjettivaltaa. Dekaanit voivat delegoida budjettivaltansa vaikka kokonaisuudessaan tiedekuntaneuvostoille; asiasta voitaneen säätää myös johtosäännössä tavalla tai toisella. Tiedekuntien alla voi puolestaan olla monia pienempiä yksiköitä, esimerkiksi laitoksia, joilla voi myös olla budjetti- ja muuta valtaa.

Näin nykyisen lain yksinvaltaisia piirteitä voitaisiin merkittävästi lieventää.

Yliopiston yhteistoiminta

Haluamme johtosääntöesityksemme yhteydessä kiinnittää huomiota myös siihen, että yliopisto on irtisanonut yliopistotyönantajan ja henkilöstöjärjestöjen välisen yhteistoimintasopimuksen. Irtisanomiseen liittyi yliopiston ilmoitus siitä että sillä ei ole halua eikä aikomusta tehdä uutta sopimusta, vaan yhteistoimintaa hoidetaan jatkossa ainoastaan lakisääteisesti. Lakisääteinen yhteistoiminta toteutetaan jatkossa lähinnä henkilöstöjohdon ja pääluottamusmiesten välillä. Muita tasoja ovat yhteistoiminta yksittäisen henkilön kanssa tai koko henkilöstön yhteinen yhteistoimintakokous. Jälkimmäinen on toimiva foorumi ennen kaikkea tiedotusluonteisten asioiden käsittelylle, mutta varsinainen neuvottelu ja päätöksentekoon vaikuttaminen valmisteluvaiheessa on monesti käytännöllisempää ja tehokkaampaa pienemmän, edustuksellisen yhteistoimintaelimen kautta. Nämä on nyt kuitenkin lakkautettava. Ne voivat halutessaan jatkaa vapaamuotoisena keskustelufoorumeina.

Yhteistoimintasopimuksen irtisanominen tarkoittaa myös yliopiston yhteistoimintaneuvottelukunnan toiminnan lakkauttamista. Yliopistokäänne-ryhmä ei hyväksy yhteistoimintasopimuksen yksipuolista irtisanomista. Lisäksi näemme tämän irtisanomisen olevan räikeässä ristiriidassa yliopiston yhteisöllisyys-pyrkimyksen kanssa, sillä irtisanominen yksiselitteisesti etäännyttää henkilöstöä päätöksenteon valmisteluun vaikuttamisesta.

Henkilöstön näkökulmasta ongelma on ollut ennen kaikkea yhteistoiminnan vähäisyys. Yhteistoiminnan hyviä käytäntöjä olisi pitänyt valtavirtaistaa enemmän. Yliopisto pitää tiedotteessaan 27.2. tärkeänä edistää epämuodollista yhteisten asioiden käsittelyä ja tiedon kulkua. Tämän työn edistyminen tulee tehdä näkyväksi, jotta luottamus parempaan henkilöstöpolitiikkaan olisi edes jonkinlaisissa kantimissa.

Yliopiston hallintomallin muutoksista

Lopuksi kiinnitämme huomiota myös yliopiston hallintomallin kehittämiseen, sillä se liittyy suoraan yliopiston elinten ja toimijoiden valta- ja yhteistoimintasuhteisiin.

Samalla kun on toteutettu kauaskantoisia ja kiistanalaisia opetukseen liittyviä muutoksia, joita on kutsuttu eufemistisesti nimekkeellä ”Iso Pyörä”, Helsingin yliopisto on siirtynyt niin sanottuun matriisiorganisaatioon. Käytännössä matriisiorganisaatio tarkoittaa ensinnäkin sitä, että hallintohenkilöstö on irrotettu ja fyysisesti erotettu akateemisten yksiköiden toiminnasta omaksi kokonaisuudekseen. Kullekin heistä annetaan tehtäviä, jotka palvelevat akateemisten yksiköiden ja tiedekuntien joitakin toimintoja.

Toisekseen matriisiorganisaatio toteutuu myös niin, että aiemmin selkeä oppiaine/tiedekunta-rakenne on hajotettu lukuisiin erilaisiin toimintakokonaisuuksiin. Tämän seurauksena esimerkiksi kullakin professorilla on lukuisia ”esimiehiä” riippuen siitä, hoitaako hän kandidaatin- vai maisterintutkinnon opetusta, ohjaako hän väitöskirjoja vai huolehtiiko tutkimushankkeistaan.

Toki muodollisesti esimerkiksi koulutusohjelmien johtajilla on vain neuvotteluvaltaa, ei esimiesasemaa, johon liittyisi työnantajan direktiovaltaa. Käytännössä on kuitenkin niin, että jos opettaja ei noudata koulutusohjelman tekemiä päätöksiä, asiaan puuttuu hänen varsinainen esimiehensä. Näin tosiasiallisten esimiesten määrä lisääntyy ja yliopistolaisten opetuksen ja tutkimuksen vapaus vähenee.

Matriisiorganisaatio lisää hallinnollista työtä. Ennen riitti, että oli yksi vaaleilla valittu ryhmä yliopistolaisia laitosneuvostossa ja toinen tiedekunnassa. Jos uusien koulutusohjelmien ylhäältä nimitetyt johtoryhmät lasketaan vastaaviksi yksiköiksi, niin nyt kokoustamista on kaikkiaan kenties jopa kolminkertainen määrä. Ajankäytön ongelman lisäksi tästä tulee tiedonkulun ongelmia.

Professoreja ei ole riittänyt johtamaan kaikkia kandidaatin ja maisterin opinto-ohjelmia. Keskiryhmästä on tarvittu ihmisiä näihin tehtäviin. Niistä professoreista ja enenevässä määrin myös yliopistolehtoreista, jotka eivät ole aktiivitutkijoita, on kehittynyt yhä enemmän hallintoammattilaisia. Perustutkintojen opetus on etääntynyt uusimmasta tutkimuksesta.

Myös itse oppiminen pirstoutuu hallinnon myötä. Mitään yksiselitteisen loogista oppimispolkua kandidaatin tutkinnosta maisterin tutkintoon, tohtorin tutkintoon ja sitä kautta edelleen itsenäiseen tutkimustyöhön ei enää ole. Alasta toki riippuen, monet tulevat aloittamaan opintonsa jokaisessa vaiheessa melkein alusta.

Samalla opiskelijavalinnat, jotka ennenkin olivat työläitä, ovat entisestään monimutkaistuneet, kun jokaiseen vaiheeseen valitaan erikseen opiskelijoita yhä monimutkaisempien kaavojen ja lomakkeiden pohjalta.

Pyrkimys lopettaa oppiaineet ”siiloina” on johtanut näin erilaisten ”siilojen” moninkertaistumiseen, opettajien ja tutkijoiden hallinnollisen työn lisääntymiseen, ja arkisen tukihenkilökunnan häviämiseen sieltä missä heitä tarvittaisiin. Samalla hallintohenkilökunta irtautuu yliopistoyhteisöstä ja sen arvoista ja eduista.

Myös tämä kehitys pitää kääntää. Yliopisto ei tarvitse sen enempää hierarkkista linjaorganisaatiota kuin matriisiorganisaatiotakaan. Yliopistoyhteisö perustuu kollegiaalisuuden ja demokratian arvoille. Yliopiston hallintomallin ja johtosäännön kehittäminen kulkevat näin käsi kädessä. Arvomme ja etumme ovat yhteisiä.